Im September 2024 erhielt Fritz W. Scharpf den Lebenswerkpreis der DVPW. Studentinnen und Studenten der Politikwissenschaft kommen an seinem Konzept der „Politikverflechtungsfalle“ nicht vorbei. Es beschreibt die strukturell in politische Mehrebenensysteme eingeschriebene Neigung zu Entscheidungsblockaden, die die Problemlösungsfähigkeit der Politik einschränken können. Angewandt auf die Europäische Union (EU) diagnostiziert Scharpf eine Asymmetrie der Verwirklichungschancen „positiver“ und „negativer“ Integrationsprojekte. Ob diese Diagnose noch zum Verständnis des Integrationsgeschehens beiträgt, diskutieren in den letzten Jahren einige Fachbeiträge aus den Politik- und Rechtswissenschaften. In unserem frisch erschienen Beitrag in der Politischen Vierteljahresschrift bezweifeln wir, dass die Wirtschafts- und Sozialintegration inzwischen über das von Scharpf diagnostizierte asymmetrische Setting hinausgewachsen ist.
Die Asymmetrie zwischen positiver und negativer Integration
Was ist mit der Asymmetrie-These gemeint? Wirtschaftliche Integration kann sich auf zwei Arten entfalten. Sie kann entweder durch die Eliminierung tatsächlicher oder vermeintlicher Marktbeschränkungen erfolgen (daher „negative“ Integration). Oder sie erfolgt durch die Einigung auf neue, gemeinsame Regeln auf Unionsebene (die „positive“ Integration). Diesen Integrationsarten stehen unterschiedliche prozedurale Hürden entgegen. Während die negative Integration von der Kommission und dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) auf juridischem Wege betrieben werden kann, müssen Maßnahmen der positiven Integration das an Vetopunkten reiche und daher schwerfällige politische System der EU passieren. Das muss nicht in Blockaden münden. Werden aber sensible Institutionen und Praktiken der heterogenen innereuropäischen Wohlfahrtsstaaten und „Spielarten des Kapitalismus“ berührt, werden unionsweite Vereinheitlichungen unwahrscheinlich.
Das Erkenntnisinteresse von Scharpfs Theorie ist vor allem auf die von der europäischen Integration erzeugten Impulse auf die Arbeitsteilung zwischen Staat (und anderen Formen der kollektiven Regulierung wie etwa der tarifautonomen Normsetzung) und Markt gerichtet. Während die negative Integration fast immer marktschaffend wirkt, kann die positive Integration sowohl marktschaffende als auch markteinschränkende Ziele verfolgen. Aufgrund der unterschiedlichen prozeduralen Hürden konkurrieren marktschaffende und markteinbettende Integrationsprojekte nicht auf Augenhöhe. Unter diesen Voraussetzungen laufen marktbeschränkende Institutionen und Praktiken Gefahr, von der negativen Integration angegriffen und möglicherweise beseitigt zu werden. Diese Asymmetrie der Binnenmarktintegration befeuert den regulativen Wettbewerb zwischen den mitgliedstaatlichen Wirtschafts- und Sozialsystemen.
Ein Vierteljahrhundert ist vergangen, seit Scharpf diese Theorie in seinem Buch „Regieren in Europa: Effektiv und demokratisch?“ ausformulierte (siehe dort die Kapitel 2 und 3). Jüngst lud das Journal of European Public Policy einige Protagonist*innen dieser Debatte zu einem Austausch. Unkontrovers ist, dass die Unionspolitik heute Felder jenseits der Wirtschafts- und Sozialpolitik erfasst, um die es Scharpf im Kern ging. Aber welche Argumente werden von den Kritiker*innen darüber hinaus vorgebracht?
Die Kritik an der Asymmetrie-Diagnose
Die Kritik an Scharpfs Theorie beruht im Wesentlichen auf zwei Argumenten. Zum einen wird darauf verwiesen, dass die EU inzwischen mehr Legislativakte erlässt, als man vor dem Hintergrund der durch die hohen Entscheidungshürden gehemmten positiven Integration erwarten sollte. Nicht nur produziere die EU in großem Umfang Sekundärrecht, das Produktstandards harmonisiert, sie habe überdies in den letzten beiden Legislaturperioden auch einige bemerkenswerte sozialpolitischen Initiativen ergriffen. Dazu gehört etwa die Reform der Entsenderichtlinie von 2018 oder die Mindestlohnrichtlinie von 2022. Zum anderen habe die negative Integration ihren Biss verloren. Speziell gewähre der EuGH nationalen Regulierungsinteressen weitaus mehr Raum als früher und schränke so die in den Europäischen Verträgen verankerten individuellen wirtschaftlichen Freiheitsrechte ein. Älteres marktschaffendes Fallrecht würde vom europäischen Gesetzgeber sekundärrechtlich überschrieben oder gleich vom EuGH selbst korrigiert. Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Standards entfalte in der Praxis kaum Wirkung.
Ist die Asymmetrie-These widerlegt?
Die gegen die Theorie erhobenen Einwände verdienen genauerer Betrachtung. Hat die Binnenmarktintegration ihr asymmetrisches Setting überwunden? Der ins Feld geführte Zuwachs an harmonisierten Produktstandards ist nicht geeignet, die Theorie zu widerlegen. Scharpf hielt Einigungen auf gemeinsame Produktstandards ausdrücklich für realisierbar, da die Mitgliedstaaten hierin zumeist einen wechselseitigen Nutzen erkennen. Dieser theoriekonforme Aufwuchs von europäischem Sekundärrecht sollte dennoch nicht unabhängig von der Rechtsprechung des EuGH betrachtet werden. Je stärker ein Politikbereich vom Fallrecht des EuGH durchdrungen wird, desto stärker die Anreize, einheitliche Regeln zu erlassen, allein schon, um die Rechtssicherheit zu verbessern. Richterrechtlich herbeigeführte negative Integration kann folglich dazu beitragen, die Entscheidungshürden der positiven Integration zu überwinden. Jenseits der Produktstandards hat solch positive Integration aber häufig den Charakter einer nachgelagerten Kodifizierung des Fallrechts und leistet gerade keine Korrektur der EuGH-Rechtsprechung.
Politische Blockaden der positiven Integration erwartete Scharpf insbesondere bei der Harmonisierung von Prozessstandards, vor allem bei wohlfahrtsstaatlichen oder arbeitsmarktpolitischen Regulierungen oder etwa bei der Unternehmensbesteuerung. Einige Kritiker*innen verweisen auf die jüngsten Fortschritte der europäischen Sozialpolitik, die in der Tat gemeinsame Prozessstandards setzen. Dieser Einwand verkennt jedoch, dass Scharpf seine Theorie während der bisher aktivsten sozialpolitischen Phase der europäischen Integration entwickelte. Scharpf stellte damals fest, dass die europäische Sozialpolitik auf die Setzung von gemeinsamen Mindeststandards oder die weiche Koordinierung von Politiken beschränkt blieb. Harmonisierungen in den Kernbereichen der nationalen „Spielarten des Kapitalismus“ blieben hingegen aus, obwohl der Europäische Rat in den 1990er Jahren zweitweise von Mitte-Links-Regierungen dominiert wurde. Betrachtet man die letzte Welle der europäischen Sozialpolitik genauer, fällt auf, dass sie exakt dem von Scharpf beobachteten Muster entspricht: Es handelt sich um Mindeststandards oder weiche Verfahrensregeln, erstere obendrein mit begrenzter Reichweite. Die neuere europäische Sozialpolitik stellt also keine theoretische Anomalie dar.
Andere Kritiker*innen führen an, dass der Gerichtshof zuletzt schonender mit nationalen Regulierungen umgegangen sei. Die negative Integration sei erlahmt und entfalte keine liberalisierende Wirkung mehr. Sie verweisen vor allem auf die wachsende Zahl vom EuGH eingeräumter Rechtfertigungsründe für Marktbeschränkungen. Diese Deutung führt aus unserer Sicht in die Irre. Denn der stetige Zuwachs von Rechtfertigungsgründen ist nichts weiter als die Folge einer immer expansiveren Anwendung der Grundfreiheiten. Jede neue staatliche Maßnahme, die dem EuGH vorgelegt und nicht von vornherein verworfen wird, erfordert einen neuen Rechtfertigungsgrund, damit im Anschluss der – streng gehandhabte – Verhältnismäßigkeitstest stattfinden kann. Wir beobachten bestenfalls eine Verlangsamung der Weiterentwicklung von Richterrecht, keinesfalls aber eine systematische Revision der bestehenden Rechtsprechung, weder durch den EuGH selbst noch durch den Unionsgesetzgeber. Wichtig erscheint uns der Hinweis, dass die negative Integration auch ohne immer neue Urteile Liberalisierungsimpulse an die Mitgliedstaaten aussendet. Das kumulierte Fallrecht des EuGH hat eine marktliberale Wirtschaftsverfassung hervorgebracht, die von den Akteuren internalisiert wird und über verschiedene Mechanismen nicht nur bestehende nationale Regulierungen untergräbt, sondern zugleich zukünftige Regulierungsvorhaben frustriert.
Fazit
Der europäische Integrationsprozess hat sich im letzten Vierteljahrhundert stark gewandelt. Für den Bereich des Binnenmarktes, für den die Theorie von Scharpf Geltung beansprucht, besitzt die Diagnose einer Asymmetrie zwischen positiver und negativer Integration nach wie vor Erklärungskraft. Die Hürden der positiven Integration bestehen fort, die negative Integration prägt den Integrationsprozess noch immer.
Wir halten die Debatte über Gegenwart und Zukunft des Verhältnisses von positiver und negativer Integration auch in politikberatender Hinsicht für wichtig. Die Theorie ist keine trockene Übung im Elfenbeinturm. Vielmehr will sie insbesondere an der Bewahrung und Fortentwicklung von Sozialschutz interessierte Akteur*innen darüber informieren, in welchem Setting sie sich bewegen, wenn sie die Unionspolitik adressieren oder ihre Politikfelder im nationalen Kontext stark europäisiert sind. Der acquis der EU ist immer noch weit von einer ausbalancierten Wirtschafts- und Sozialordnung entfernt. Der Verfahrensvorteil der negativen Integration bedroht weiterhin die historisch gewachsenen Gleichgewichte zwischen wirtschaftlichen Freiheiten und (kollektiven) sozialen Rechten der mitgliedstaatlichen Sozialordnungen. Die damit verbundenen Probleme als überwunden zu betrachten, überzeugt uns weder empirisch noch theoretisch und sendet zudem falsche Signale an die politische Praxis.
Über die Autor*innen:
Martin Höpner leitet am Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung eine unabhängige Forschungsgruppe zur Politischen Ökonomie der europäischen Integration.
Susanne K. Schmidt ist Professorin für Politikfeldanalyse am Institut für Interkulturelle und Internationale Studien (InIIS) der Universität Bremen.
Daniel Seikel leitet am Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut (WSI) in der Hans Böckler Stiftung das Referat für Europäische Politik.
